CONTROLE PARLAMENTAR POR MEIO DO ORÇAMENTO: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA COM OBRAS PÚBLICAS

Autores

  • Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt Senado Federal

Palavras-chave:

Controle Legislativo, Orçamento Público, Obras Públicas, Obras Irregulares

Resumo

O texto trata do controle orçamentário de obras com indícios de irregularidades graves pelo Congresso Nacional. Apresenta os elementos descritivos centrais do fenômeno e as principais hipóteses na literatura de estudos legislativos aplicáveis ao comportamento parlamentar nessa atividade. Essas hipóteses são testadas a partir de um mapeamento quantitativo do padrão decisório legislativo nessa matéria (bloqueios orçamentários) no período 2002-2020, tomando por critério de comparação a convergência ou não com as recomendações do TCU para cada obra. Conclui apontando que o comportamento decisório legislativo apresenta padrões heterogêneos, que demandam modelos multifatoriais nos quais diferentes incentivos atuem sobre grupos parlamentares também distintos dentro do mecanismo decisório.

Biografia do Autor

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt, Senado Federal

Economista (UFRJ), Especialista em Auditoria (PUC/MG) e em Ciência Polí­tica (UFMS). Mestre em Poder Legislativo pelo CEFOR/Câmara dos Deputados. Doutorando em Ciência Polí­tica no IPOL/Universidade de Brasí­lia.

Consultor legislativo do Senado Federal e docente universitário. Atua principalmente nas seguintes áreas: orçamento, controle, auditoria e assessoramento legislativo

Referências

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: Raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo:Companhia das Letras, 2018. Edição do Kindle.

ALVES, Carolina. União mantém repasse para obras irregulares. Brasil Econômico, 23/11/2011. p. 10.

ALVES, Francisco Sérgio Maia. Controle corretivo de contratos de obras públicas efetuado pelo TCU e pelo Congresso Nacional: marco jurídico e análise empírica de sua eficácia. Dissertação (Mestrado em Direito). Brasília: UniCEUB, 2016

AMES, Barry. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press , 2001.

BEZERRA, Marcos Otávio. Em nome das “bases”: política, favor e dependência pessoal. Rio de Janeiro:Relume Dumará:Núcleo de Antropologia da Política, 1999.

BITTENCOURT, Fernando. O Controle e a Construção de Capacidade Técnica Institucional no Parlamento – Elementos para um Marco Conceitual: Texto para Discussão no 57 do Centro de Estudos da Consultoria Legislativa. Brasília:Senado Federal, 2009. Também disponível em https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-57-o-controle-e-a-construcao-de-capacidade-tecnica-institucional-no-parlamento-elementos-para-um-marco-conceitual. Acesso 14/01/2021.

BITTENCOURT, Fernando. Relações Executivo-Legislativo no presidencialismo de coalizão: um quadro de referência para estudos de orçamento e controle: Texto para Discussão no 112 do Centro de Estudos da Consultoria Legislativa. Brasília:Senado Federal, 2012. Também disponível em hhttps://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-112-relacoes-executivo-legislativo-no-presidencialismo-de-coalizao-um-quadro-de-referencia-para-estudos-de-orcamento-e-controle. Acesso 14/01/2021.

BITTENCOURT, Fernando. Orçamento e poder de agenda nos dois momentos do presidencialismo de coalizão brasileiro. Curitiba: Appris, 2019.

BRASIL – Leis, decretos, resoluções. Resolução 01, de 2001 – CN, do Congresso Nacional. (Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo). Diário Oficial da União - Seção 1 - 8/10/2001, Página 5. Brasília, Congresso Nacional, 2001. Disponível em https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2001/resolucao-1-4-outubro-2001-497941-publicacaooriginal-1-pl.html. Acesso 14/01/2021.

BRASIL – Leis, decretos, resoluções. Resolução 01, de 2006 – CN, do Congresso Nacional. (Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo). Diário Oficial da União - Seção 1 - 26/12/2006, Página 4 (publicação original) e Seção 1 - 28/12/2006, Página 1 (Retificação). Brasília, Congresso Nacional, 2006. Disponível em https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normaatualizada-pl.html. Acesso 14/01/2021.

BROWN, Renato Jorge et. al. Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves integrantes do Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2009 - PLOA/2009, objeto de informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU, em 30/09/2008 (Acórdão nº 2.140/2008 – TCU – Plenário): Nota Técnica Conjunta 15/2008. Brasília: Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, 2008. Disponível em https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2008/NTC%2015-2008%20-%20Obras%20Irregulares%20-%2021%20out%2008%20consolidada.pdf. Acesso em 14/01/2021.

CAMAROTTO, Murillo. Comitê do Congresso mantém obra suspensa. Valor Econômico, 04/12/2014. Disponível em https://valor.globo.com/politica/coluna/comite-do-congresso-mantem-obra-suspeita.ghtml. Acesso em 14/01/2021.

CARVALHO, Nelson Rojas. E no início eram as bases: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 2003

CARVALHO, Cleide. Em 2010, Congresso contestou liberação de Lula para obras da Petrobras. O Globo, 14/05/17. Disponível em https://oglobo.globo.com/brasil/em-2010-congresso-contestou-liberacao-de-lula-para-obras-da-petrobras-21338312. Acesso 14/01/2021.

CARVALHO, Cleide. Lula recebeu alerta sobre corrupção na Petrobras ainda no seu governo. O Globo, 14/05/17. Disponível em https://oglobo.globo.com/brasil/lula-recebeu-alerta-sobre-corrupcao-na-petrobras-ainda-no-seu-governo-21338289. Acesso 14/01/2021.

CHAISTY, Paul; CHEESEMAN, Nic; POWER, Timothy J.. Coalitional Presidentialism in Comparative Perspective (Oxford Studies in Democratization) . Oxford, UK: Oxford University Press, 2018. Edição do Kindle.

CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO Relatório do Comitê de Avaliação das Informações enviadas pelo TCU: PLN Nº 51/2004 – Proposta orçamentária para o exercício de 2005. Brasília: 2004. Disponível em http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2005/Rel-Geral/COMITE_TCU.pdf. Acesso em 14/01/2021.

CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO. Relatório nº 2/COI/CMO, de 2012 - Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) - Projeto de lei orçamentária para 2013 (Projeto de Lei nº 24/2012-CN). Brasília: 2012. Disponível em http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2012/coi/COI-Rel_02_2012.pdf. Acesso em 14/01/2021.

CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO. Relatório nº 2/COI/CMO, de 2013 - Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) - Projeto de lei orçamentária para 2014 (Projeto de Lei nº 9/2013-CN). Brasília: 2013. Disponível em http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2013/coi/COI-Rel_02_2013.pdf. Acesso em 14/01/2021.

CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO. Relatório nº 2/COI/CMO, de 2021 - Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) - Projeto de lei orçamentária para 2021 (Projeto de Lei nº 28/2020-CN). Brasília: 2021. Disponível em https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2020/COI/LOA/Parecer_COI_2.pdf. Acesso em 30/03/2021.

CRUZ, Valdo; AMORA, Dimmi. Governo negocia com TCU para evitar atrasos em obras. Folha de São Paulo, 26/04/2011. Disponível em https://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po2604201102.htm. Acesso 14/01/2021.

FIGUEIREDO, Argelina. Instituições e Política no Controle de Executivo. Dados, 44 (4), 2001.

FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro:Editora FGV, 1999.

GASPAR, Malu. A organização: A Odebrecht e o esquema de corrupção que chocou o mundo. São Paulo: Companhia das Letras, 2020.

GOMIDE, Alexandre de Ávila; PEREIRA, Ana Karine (eds.). Governança da política de infraestrutura : condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro:IPEA, 2018

JUNQUEIRA, Caio. Congresso reage à perda de poder para o TCU. Valor Econômico, 05/05/2009, Especial, p. A12. Disponível em https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/449449. Acesso 14/01/2021.

KRINER, Douglas L.; SCHICKLER, Eric. Investigating the President: Congressional Checks on Presidential Power. Princeton:Princeton University Press, 2016

LEMOS, Leany Barreiro. Como o Congresso brasileiro controla o Executivo ? O uso de requerimentos de informação, convocação de autoridades e propostas de fiscalização e controle. In Llanos, Mariana; Mustapíc, Ana Maria (org.). Controle parlamentar na Alemanha, Argentina e Brasil. Rio de Janeiro :Fundação Konrad Adenauer, 2005.

LIMA, Edilberto; MIRANDA, Rogério. O processo orçamentário federal brasileiro. In Mendes, Marcos (org.). Gasto público eficiente: propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks, 2006.

LIMA, Vandson. Parlamentar que quer cortar Bolsa Família se sente um “pop star”. Valor Econômico, 26/10/2015. Disponível em https://valor.globo.com/politica/noticia/2015/10/26/parlamentar-que-quer-cortar-bolsa-familia-se-sente-um-pop-star.ghtml. Acesso em 14/01/2021.

LIMONGI, Fernando. O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos: A Literatura Norte-Americana Recente. BIB - Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, 37, 1994. Disponível em http://www.anpocs.com/index.php/edicoes-anteriores/bib-37/444-o-novo-institucionalismo-e-os-estudos-legislativos-a-literatura-norte-americana-recente/file. Acesso em 14/01/2021.

LUPIA, Arthur; MCCUBBINS, Mathew D. Learning from oversight: fire alarms and police patrols reconstructed. The Journal of Law, Politics and Organization, 10 (1), 1994.

MACHADO FILHO, Eduardo Nery. Fiscalização de obras públicas: estudo das relações entre o TCU e o Congresso Nacional. Monografia (Especialização em Orçamento Público). Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal. Brasília, 2008. Disponível em https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/fiscalizacao-de-obras-publicas-estudo-das-relacoes-entre-o-tcu-e-o-congresso-nacional.htm. Acesso em 14/01/2021.

MALTZMAN, Forrest. Competing Principals: Committees, Parties, and the Organization of Congress. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press , 1998.

MARCH, James; OLSEN, Johan. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. New York, NY: The Free Press 1989.

MATTOS, Ubiratan et. al. Tribunal de Contas da União: Perfil institucional comparado e análise do controle de obras rodoviárias no Brasil. s.l., Mattos, Muriel, Kerstener Advogados; HD Editora; Associação Nacional de Empresas de Obras Rodoviárias, 2009.

MCCUBBINS, Mathew; SCHWARTZ, Thomas. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols vs. Fire Alarms. American Journal of Political Science, 28, 1984 (pp. 165-179).

MEIRELES, Fernando. A política distributiva da coalizão. Tese (Doutorado em Ciência Política). Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, 2019.

NETTO, Vladimir. Lava Jato: O juiz Sérgio Moro e os bastidores da operação que mudou o Brasil. Rio de Janeiro: Primeira Pessoa, 2016.

OLIVIERI, Cecilia. A atuação dos controles interno e externo ao Executivo como condicionante da execução de investimento em infraestrutura no Brasil: Texto para Discussão 2252 – Novembro de 2016. Brasília, IPEA, 2016).

PADUAN. Roberta. Petrobras: Uma história de orgulho e vergonha. Rio de Janeiro: Objetiva, 2016.

PÉREZ-LIÑAN, Aníbal. Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2009.

PÉREZ-LIÑÁN, Aníbal; POLGA-HECIMOVICH, John. Explaining military coups and impeachments in Latin America, Democratization, 24 (5), 2016. http://dx.doi.org/10.1080/13510347.2016.1251905.

PRAÇA, Sérgio. Corrupção e reforma orçamentária no Brasil 1987-2008. São Paulo: Annablume, FAPESP, 2013.

RIBEIRO, Romiro et. al. Subsídios à apreciação dos vetos presidenciais à lei orçamentária anual para 2010 (Lei nº 12.214, de 26.01.2010): Nota Técnica Conjunta 01/2010. Brasília: Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, 2009. Disponível em https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2010/NTC-01-2010.pdf. Acesso 14/01/2021.

SASSINE, Vinicius. Empreiteiras financiam lobby para limitar atuação do TCU - PEC prevê redução de poder de fiscalização de obras do tribunal. O Globo, 20/07/2013. Disponível em https://oglobo.globo.com/brasil/empreiteiras-financiam-lobby-para-limitar-atuacao-do-tcu-9112169. Acesso 14/01/2021.

SAMUELS, David. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising: Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. Journal of Politics, 64 (3), Aug., 2002, pp. 845-863.

SILVA, Samuel Rosa da Fonseca. Benefícios do controle externo resultantes da atuação do Tribunal de Contas da União em auditorias de obras públicas. Monografia (Especialização em Finanças Públicas). Brasília: Escola de Administração Fazendária, 2011.

SILVA JUNIOR, Homero; RIBEIRO, Romiro; BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. Subsídios ao Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI) para apreciação dos indícios classificados, pelo TCU, COMO “Indícios de irregularidade grave com retenção parcial de valores (IGR)”: Nota Técnica Conjunta 09/2009. Brasília: Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, 2009. Disponível em https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2009/NTC%20-%2009%20-%202009%20Obras%20Irregurales%20-%20Retencoes%20Cautelares%2013%20out%2009.pdf. Acesso em 14/01/2021.

SILVA JUNIOR, Homero; RIBEIRO, Romiro; BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. Mitos e fatos sobre o mecanismo de paralisação de obras com indícios de irregularidades graves: Nota Técnica Conjunta 10/2009. Brasília: Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, 2009. Disponível em https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2009/NTC%20no%2010-2009%20-%20Mitos%20e%20Fatos%20Sobre%20o%20Mecanismo%20de%20Paralisacao%20de%20Obras%20com%20indicio%20de%20irregularidades%2028-10-2009%20-%20Consolidado.pdf. Acesso em 14/01/2021.

SPECK, Bruno Wilhem, Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000.

TCU – Tribunal de Contas da União. Acórdão 2877/2011-TCU – Plenário. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2011. Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/resultado/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2877%2520ANOACORDAO%253A2011%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/%2520. Acesso em 14/01/2021.

TCU – Tribunal de Contas da União. Fiscobras 20 anos. Brasília:Tribunal de Contas da União, 2016. Disponível em https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/fiscobras-20-anos.htm. Acesso em 14/01/2021.

TCU – Tribunal de Contas da União. Acórdão 2554/2019-TCU – Plenário. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2019. Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2554%2520ANOACORDAO%253A2019%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520?uuid=4311e7e0-5771-11eb-9e0b-cfc921f5f853. Acesso em 14/01/2021.

Publicado

2022-03-14

Como Citar

Bittencourt, F. M. R. (2022). CONTROLE PARLAMENTAR POR MEIO DO ORÇAMENTO: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA COM OBRAS PÚBLICAS. E-Legis - Revista Eletrônica Do Programa De Pós-Graduação Da Câmara Dos Deputados, 15(37), 118–139. Recuperado de https://e-legis.camara.leg.br/cefor/index.php/e-legis/article/view/716

Edição

Seção

Dossiê Sistema Polí­tico Brasileiro - CEFOR / IMPA / EPRG-UnB